公投的酵果

流程圖
前一篇寫的有點亂,想說重寫一篇,不過好像花了太多時間,最後面還沒完成。

壹、「否決」的效果

公投案開票後,其效果規定於公投法第31至33條。

一、政府依然可以執行被否決的行為

比較公投法第31與32條:

公民投票案經通過者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並依下列方式處理:
…三、有關重大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。…

公投法第31條

公民投票案經否決者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並通知提案人之領銜人。

公投法第32條

簡言之:公投案「通過」時的確是「必須要做」,但「否決」時卻不是「不可以做」,而是「可以不做」,等同於「也可以做」。
用術語來說的話就是:「否決」對政府並無拘束力或強制力。
舉例而言,假設有一個法案是「男性必須穿裙子」,而這個法案被否決了,那麼其效果並不是「男性不能穿裙子」。

就核四案來說,無論公投題目究竟是「續建」還是「停建」,只要投票率未達一半,那麼政府蓋或是不蓋都可以。
至此,我們應當理解:公投不是在決定「要政府做甚麼」,而是在決定「要不要逼政府」--至於「要政府做甚麼」,是提案時就要決定的事情。
用人事選舉來譬喻的話,就是:目前的公投制度並不是要在兩個候選人中選擇一個,而是只能登記一個候選人,然後我們要決定要不要讓他當選。

可能有人會說:但是民意的導向就是「不要做那件事」才會否決啊,這樣政客們為了選票還是不會做吧?
回想我國歷來的六次公投,均是因為投票率未達一半而否決,且只有第四次的同意率(此處指有效票之中的同意票比例)不到87%,換言之:在那幾次的公投中,沒有照提案內容做的話,才是違反民意。
例如,第二次公投的題目為

您是否同意政府與中共展開協商,推動建立兩岸和平穩定的互動架構,以謀求兩岸的共識與人民的福祉?

中華民國全國性公民投票第二案

當時的結果是「否決」的,但顯然我們並沒有回到解嚴前連通信都不行的時代。

2013-04-18新增

最高行政法院101年判字514號判決認為:「投票率達半、反對票過半」的情形可以當作反面提案的「通過」,也就是發生「不可以那麼做」的效果(見判決理由七、(五)、5,另見這篇這篇)。
雖然這明顯與公投法§22、30的文義不合,也不為本文所採,不過卻是重要的實務意見,或許可以作為現行(不理想的)公投法的解套辦法之一。與本文同樣認為該判決是「法官(越權)造法」的意見,可參閱法律工作者小杜白雲的文章

二、數年內不得重行提案

公投法第33條規定公投若遭否決,數年內不得重行提案:

  • 公民投票案之提案經通過或否決者,自各該選舉委員會公告該投票結果之日起三年內,不得就同一事項重行提出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者,自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內,不得重行提出。
  • 前項之同一事項,包括提案之基礎事實類似、擴張或減縮應受判斷事項者。
  • 前項之認定由審議委員會為之。
公投法第33條

在此要注意的有:

(一)不得重行提出

對政府來說,一個被否決的公投案,其意義根本不在「該做甚麼事」,而是「這三年(或八年)內,這個議題上,一定可以不用做那件事--而要做的話,也是可以。」
類似的狀況亦發生於對行政院長的不信任案。如果擁簇行政院長的一方,認為不信任案不會通過,那麼反而可以故意讓不信任案必須表決,進而確立「一年內不得…再提不信任案」的效果。(憲法增修條文第3條第2項第3款)

(二)「啟用」後八年

請務必注意起算時點的不同:

  • (一般情形)自…公告該投票結果之日起三年內
  • (公共設施)…至該設施完工啟用後八年內

也就是說在公共設施的情形:

  1. 不是公告結果後的八年。所以如果一直沒有蓋好,也就一直可以燒錢而不能再過問。
  2. 不是完工後起算,而是啟用後才開始算八年。因此啟用典禮之前如果來個「試運轉」,也仍是得等啟用典禮後才開始起算八年。

(三)同一事項

民事訴訟上,雖然有「聲明相反時,仍屬同一事件」的理論(例如:「確認婚姻存在」跟「確認婚姻不存在」是同一事件,因而不能以問題的反面重行起訴),但是即使直接套用到公投制度上,「續建」跟「停建」仍是不同事項(給法律人:我覺得公投比較像是課予義務性質,而不是確認性質)。
同樣以「穿裙子」為例:如果「男性必須穿裙子」的法案被否決了,那麼「男性不能穿裙子」的法案應該仍要可以提出--其提出後的結果為何,是另一回事。

不過,第33條第2項卻不是這樣說:

…同一事項,包括提案之基礎事實類似、擴張或減縮應受判斷事項者。

公投法第33條第2項

除了基礎事實完全相同之外,由於「續建」的反面是「沒有續建的義務」,包含了「不能夠續建」這部分,因此若以「續建」為題,而結果是否決,那麼八年內都不可以提「停建」;反之亦然。

三、確立政府的自由

由前述(一)知道,「否決」並沒有「不能做」的意思,那麼對於反對提案內容的民眾來說,就會有「就算我去投了反對票,最後政府還是可以做--那我幹嘛去投票」的心態出現,而這種心態一旦出現,就會造成投票率大幅下降。由於反對票的出現率不高,因此可以預見這兩個現象是常態:

  1. 投票率未過半,因而否決;
  2. 有效票中,同意票占大多數。

而由前述(三)知道,只要公投案經過否決,就會造成該題目的正反兩面及其類似事項,在數年內都不能再行提案,也就是說,在這段期間內,政府做不做該提案內容都可以。

所以,提出一個公投案,其實並沒有「約束政府一定得怎麼樣」的效果,反而是維持且確立了「數年內怎麼樣都可以」的狀態。想要執行提案內容的就會說「多數人均同意,所以可以做」;不想執行提案內容的,就會講「公投結果是否決」。

貳、門檻與第三種結果

公投法§30目前的規定可能會發生「多一個人投反對票,反而讓全案通過」的情形,其條文為:

  • 公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。
  • 投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。
公投法第30條

舉例來說,若有100個人有投票權,但投票率僅有一半左右:
A. 同意票49,不同意票0,結果為否決;
B. 同意票49,不同意票1,結果為通過。
C. 同意票26,不同意票23,結果為否決;
D. 同意票26,不同意票24,結果為通過。

許多人認為這樣的設計是不合理的,但我認為既然「否決」的效果只是「可以不用那樣」而不是「不能夠那樣」,那麼其實並不是完全沒道理的。

一、「否決」分為兩種原因,但卻只有一個效果

將「否決」的情形分為兩種:
E. 投票率未達一半
F. 同意票少於或等於不同意票

之前提到公投本身並不是在決定「要逼政府做甚麼」,而是「要不要逼政府」,那麼
在情形E(還有前述的A、C),其意義是「表態人數不足以代表民意」;
在情形F,其意義是「民意認為政府沒有這個義務」。
簡言之,其意義不同,但是效果卻相同--都是「政府不需要那麼做,但要做的話也可以」。

而前述A到B,以及C到D的差別,則在於:表態人數足以代表民意。而既然表態人數足以代表民意,且同意票較多,那麼認定「人民是同意的」並沒有甚麼問題。
問題在於:既然表態人數足以代表民意,為何「人民不同意」時,政府仍然可以做?

二、沒道理的,是「只能有一個候選選項」

公投,依公投法前兩條以觀,是由人民行使「直接民權」。然而在我國原則上是代議政治的制度上,行使直接民權其實是指對民意機關(立法院、縣市議會)的「不信任」。

由於不相信自己選出來的政府,因此「公投」在性質上其實帶有「反政府」的性質。不管是解釋成「違反自己先前做出的決定」還是「不相信自己選出的民意代表(包含元首)」的反悔行為需要節制,將公投的結果規定為「原則上不能拘束政府」,是還算說得通的。

但是,當一部分人民想要政府做A,另一部分想要政府做B,偏偏A與B互相衝突,但是政府又不決定自己要做甚麼的現在,我們卻只能選擇其中一個當作公投題目,讓另一個選項變得不確定,這就很詭異了。公投法要我們先決定「要A還是B」才能決定「要不要逼政府做」,問題是:我們根本就是為了決定「要A還是B」才想要公投的啊!?

三、修法建議:第三種或第四種公投結果

核四案的狀況是,人民並不是要確定「要不要逼政府」,而是要決定「要逼政府做甚麼」。所以,這類的公投,應該至少要有「必須XX」和「不能XX」這兩個可能的結果,而再加上這個「反政府」的行為原則上必須有「XX與否均可」的預設結果,公投的結果應該要有三種。

以核四公投為例,或許可以這樣設計:
I. 投票率未達一半:沒有拘束政府的效果;
J. 投票率達一半,同意票多於不同意票:必須要建,不可以不建;
K. 投票率達一半,不同意票多於同意票:必須停建,不可以續建。

細心的朋友應該發現我漏列了一個情形:同意票與不同意票的票數相同。雖然這個情形在全國性投票來說幾乎不會發生,不過我們可以再將之擴充為「同意票與不同意票的票數相近」,然後制度就變成:
W. 投票率未達一半:沒有拘束政府的效果(因為不足以代表人民的意志,或說人民的意志就是「隨便」);
X. 投票率達一半,同意票達有效票數的三分之二:必須要建,不可以不建;
Y. 投票率達一半,不同意票達有效票數的三分之二:必須停建,不可以續建;
Z. 投票率達一半,同意票與不同意票的票數相近:沒有拘束政府的效果(因為人民的意見並不一致,那麼就留給專業的決定)。

其中X和Y就是人民的決定,政府應該依其內容而續建或停建。
而W和Z雖然都是「對政府沒有拘束力」,但是由於意義依然不同,因此仍然可以設計不同的效果(比方說W的情況是一年內不得重複提案,Z的則是三年內)

至於到底是不是「一半」、「三分之二」,則需再討論。

雖然在某些狀況下,並不一定能夠判斷「何謂『反面』提案」。例如提案內容如果是「國旗的『青天』應該改為天空藍」,那麼硬要生出一個相反提案,也是蠻詭異的--這也是為何我不認同最高行101判514的原因:「何謂『提案的反面』」會是另一個會被操弄的議題。
但是應該也可以改用「併案」(訴訟法用語)或是「乙式修正案」(議事規則用語)的方式處理。也就是當要辦公投時,允許有兩個以上相衝突的題目(可以維持提案與連署門檻的存在),讓不同意見的人民都有機會讓自己的立場得到貫徹。至於如果出現不衝突的多個提案時該怎麼辦,我則未有想法。

參、觀察各類投票制度的注意事項

一、廢票

除了「投票結果(應當)有第三種可能」之外,其實在只有兩個選項的選票上,也可以有第三種可能:廢票。
幸好,公投的門檻是同意票要超過「有效投票數」的一半而不是「投票人數」的一半,所以在公投案我們不用在此著墨太多。
但還是要稍微注意(在現行的制度下):以公投為例,假設投票權人總數是10萬,2萬人投贊成票、1萬人投反對,那麼剩下的7萬人如果都沒投票,就是否決,如果都投廢票,就會通過。

許多朋友常常忽略廢票的存在。但其實在不同的選舉制度中,是有可能設計成讓「廢票」有其意義的,俄羅斯曾經施行的「反對所有候選人」選項即屬類似(但不完全相同)的制度。
儘管有許多人擔心,用廢票或是「反對所有候選人」的票數比例來決定選舉無效(因而必須再辦理一次選舉),可能會造成「永遠沒有人當選」的狀況。但我認為可以這樣改:

  • 第一次投票時,廢票率達到10%,則選舉無效;
  • 第二次投票時,廢票率達到20%,則選舉無效;
  • 第三次投票時,不考慮廢票率。

或是乾脆一點,只要曾因為廢票率或是「反對所有候選人」的選項而讓選舉無效的話,那麼重行選舉的那一次就不理會廢票,或是沒有「反對所有候選人」的選項就好了。

二、比較標的為何?未達門檻的效果為何?

再看一次公投通過的門檻

投票人數達…投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。

公投法第30條第1項

這裡提到四個數值:投票人數、投票權人總數、有效票數、同意票數。

另以修憲為例:

憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之…

憲法增修條文第12條

至此我們可以列出常見的五個數值:
A: 投票權人
B: 出席人數(公投沒有此問題,或說B==C)
C: 投票人數(可能出席但不投票)
D: 有效票數(可能投廢票)
E: 贊成票數

公投表決的門檻是:C/A >= 0.5E/D > 0.5

修憲的門檻就麻煩的多:

  • 立法院內的提議門檻是 E/A >= 0.25
  • 立院(對外)提出憲法修正案的門檻是:
    • B/A >= 0.75
    • C/B >= 0.75
    • E/B > 0.5
  • 全民複決的門檻是 E/A > 0.5

註:公投也有提案門檻,依題目性質而定。

三、比例的懸殊

不習慣觀察表決的朋友,第一次操作「同意票達有效票數的三分之二」的時候總要計算很久。但其意義其實等同於:同意票數為反對票數的兩倍以上。
而知道這個計算技巧的同時,也要注意到:門檻從「過半」到「三分之二」字面上看來只差了六分之一,但其實是從「比反對票數多一票」到「反對票數的兩倍」的差距。一個表決制度的通過門檻,請務必嘗試代換過多種可能的數字再去評斷門檻究竟是高還是低。

四、比例選舉制

類似立委的政黨票制度,不過這部分我不熟,也跟公投不直接相關,暫略。

肆、數學

洪朝貴教授的〈數學觀點看公投門檻: 高中數學的 「單調遞增函數」 是立法委員的死穴嗎?〉以贊成票數除以投票權人總數(而非投票人數)作為縱軸作圖,這點是很棒的觀察方式,可以輕易地畫出通過門檻的示意圖。

一、門檻函數應有的特性

該文並認為:不應「多一個人來投反對票, 反而讓原本的不通過翻盤成通過」
這個部分雖然我並不完全贊成(見前述二(一)),但如果遵照這個規則,並延伸其論點,應該可以再多一個原則:不應「多一個人來投贊成票, 反而讓原本的通過翻盤成不通過」

而假設投票門檻函數為F(定義域:自然數;對應域:實數),其中X為投票人數,F(X)則滿足「同意票數大於F(X)時,公投案即通過」的條件。那麼:
該文的論點為:F(X+1) >= F(X)
我延伸的論點是:F(X+1) <= F(X)+1

如果把函數的定義域與對應域改成投票率與贊成率(以投票權人數為分母),那麼門檻函數f(定義域:有理數;對應域:實數)即須滿足:任意兩點的連線斜率必介於0與1之間
改寫成不等式即是:
f(x) <= f(x+a) <= f(x)+a ,其中 0<=x<=x+a<=1

進而可以證明:如果 f(x) 以實數為定義域,那麼 f(x) 即是連續函數,只是不必然可微分。
舉例而言,
f(x)=3x/4 if 0<=x<=2/3;
f(x)=x/2+1/6 if 2/3<x<=1
即屬符合前述條件。
polyline


而如果 f 有可微區間,那麼在其內即滿足 0 <= f'(x) <= 1

其實,條件可以放寬一些:因為贊成票數不可能大於投票人數,所以符合前述條件的情況只需要限定在0 <= f(x) <= x < 1的範圍內即可。
是故,下列兩個函數也符合條件:

  • f(x)=\frac{4}{9}(x-0.25)^2+0.25 (一開始斜率小於0)
    parabola-up
  • f(x)=\sqrt{x}/2 (一開始斜率大於1)
    parabola-right

不過,即使是前述例外,也不能跳脫最原則的限制:

  1. f(0) >= 0 (無人投票時,必須為「否決」)
  2. f(1) < 1 (投票率與贊成率均為100%時,必須為「通過」)

以上條件還可以推出兩個特性:

  1. y=f(x) 與 y=x 至少有一交點落於 [0,1]
  2. 斜率不在 [0,1] 之間的部份,必定位於前述交點的左側

附帶一提,我覺得 f(x)=ln(x+1) 還蠻適合的:
logarithm

二、門檻函數應適用於所有選項

前面提到,我並不認為「多一個人來投反對票, 反而讓原本的不通過翻盤成通過」這個現象必定是錯誤的。我認為門檻函數只有在「表決有拘束力」的情況下,需要符合前述條件。
也就是說,如果未達門檻的效果是「政府不能夠那麼做」(也就是多數人誤解的公投遭否決時的法律效力),那麼前述現象才不合理。

其實,我認為門檻函數只要掌握一個原則:所有選項的門檻函數均相同。

不過所謂「選項」並不包含「預設」的那個投票結果,例如人事選舉的「無人當選」,還有公投的「對政府無拘束力」。而現行公投的問題在於「只有一個選項」,不再贅述。

這也是為甚麼,我前面提出的公投設計方案,對於「續建」和「停建」的門檻都是:
f(x)=infinity if x<1/2; f(x)=2x/3 if x>=1/2

不過仍要注意:門檻函數不必然僅以投票人數(或投票率)為唯一自變量。也不必然可以用簡單方式表達。
以上的函數均未考慮廢票,而有「如果未達門檻,仍然『可能』通過」的現象。前述參、二提到的五個數字,均可能影響選項是否會成為最終決定。

三、其他法律的「鋸齒」狀函數

總覺得有。也許可以確認一下:

  • 中獎 $4000 以上需扣 20% 的稅,因而中 $3900 的獎比 $4100 的好。
  • 二代健保